ambienteDiscariche, garanzie finanziarie e tutela dell’ambiente
L’attività di una discarica si compone di più fasi, che vanno dalla preparazione,realizzazione e gestione della discarica fino al post-chiusura

a cura di Paolo Costantino*

Il DLgs 13 gennaio 2003 n. 36 costituisce, nel nostro ordinamento, la legge speciale in tema di discariche.
 
Tale decreto, come si legge nella rubrica, ha provveduto a recepire e dare attuazione alla Direttiva 1999/31/CE relativa, appunto, alle discariche di rifiuti.
 
Ad oggi, il DLgs 36/2003 mantiene la sua qualifica di normativa di riferimento per lo specifico settore di tali impianti di smaltimento rifiuti, in considerazione del fatto che il recente DLgs 152/2006 e s.m.i. (il cd. Codice dell’Ambiente), pur composto di una Parte IV dedicata ai rifiuti, all’art.182, comma 7, della medesima Parte IV espressamente rinvia, per una disciplina del tema che ci occupa, alle norme e regole del summenzionato DLgs 36/2003.
 
Pertanto, è quest’ultima la sede normativa in cui ricercare i princìpi specifici e le norme peculiari sulle discariche.
 
Già dall’art.1 (Finalità) appare chiaro l’intento del legislatore di fornire una disciplina normativa e procedurale tesa a “prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente1 … durante l’intero ciclo di vita delle discariche”.
 
L’attività di una discarica, a norma del decreto, si compone di più fasi, che vanno dalla preparazione, realizzazione e gestione della discarica fino al termine della gestione post-operativa successiva alla sua chiusura, e per raggiungere l’obiettivo sopra illustrato il decreto grava la gestione della discarica, in ogni sua fase, di notevoli oneri e responsabilità.
 
Nello specifico, il “gestore” ai fini dell’art. 2, comma 1, lett. o), DLgs 36/2003 è il soggetto responsabile di una qualsiasi delle fasi di vita (e di morte) dell’impianto di smaltimento dei rifiuti 2.
 
Tra le sue incombenze, la legge gli impone la predisposizione, nel corso delle attività di gestione, di una copiosa documentazione contenente la pianificazione di tutte le fasi di gestione, oltre che di una serie di attività connesse con ciascuna di esse.
 
Ci si riferisce ai diversi piani che i soggetti gestori (chiunque e quanti essi siano) devono predisporre per una corretta gestione della discarica e per fornire all’amministrazione competente che è chiamata ad approvare siffatti piani, i quali sono allegati alla richiesta di autorizzazione - tutti gli strumenti necessari a controllare accuratamente il corretto svolgimento delle attività di discarica (in buona sostanza, l’esatta esplicazione ed applicazione di quanto assentito).
 
Chi richiede l’autorizzazione deve presentare (e vedersi approvare):
- il piano di gestione operativa (che individua i criteri e le misure tecniche per la gestione e la chiusura della discarica)
- il piano di gestione post-operativa (che definisce i programmi di sorveglianza e controllo successivi alla chiusura)
- il piano di sorveglianza e controllo (che deve indicare tutte le misure necessarie a prevenire i rischi d’incidente e limitarne le conseguenze, sia in fase operativa che post-operativa)
- il piano di ripristino ambientale del sito a chiusura della discarica (nel quale vanno previste modalità ed obiettivi di recupero e sistemazione della discarica in relazione alla destinazione d’uso prevista dell’area stessa)
- il piano finanziario (che preveda tutti i costi derivanti dalla realizzazione dell’impianto e dall’esercizio della discarica, i costi connessi alla costituzione delle garanzie finanziarie, i costi stimati di chiusura, nonché quelli di gestione post-operam per un periodo di almeno trent’anni).
 
In aggiunta, può indicarsi il piano di adeguamento della discarica alle previsioni del DLgs 36/2003, previsto dall’art.17 (Disposizioni transitorie e finali) del decreto stesso, che avrebbe dovuto essere redatto dal titolare (o, su sua delega, dal gestore) di una discarica già in precedenza autorizzata, entro sei mesi dall’entrata in vigore della normativa in oggetto, per conformare un’attività già in essere alle disposizioni sopraggiunte, che sono in linea, peraltro, con la normativa comunitaria.
 
Basta scorrere le norme sulla redazione dei piani all’interno del decreto oltre a passare in rassegna gli allegati allo stesso – per rendersi conto di come il legislatore, in ciascuna delle fasi di gestione e per ciascuno dei piani sopra indicati, abbia raccomandato (al titolare3 della discarica in fase di pianificazione, e all’amministrazione competente in fase di approvazione e controllo) la massima attenzione all’ambiente, richiedendo un elevato livello di previsione dei rischi per l’ambiente e l’individuazione di ogni possibile misura mitigatoria, fino a prevedere, nei casi in cui l’azione del gestore non sia approvata dall’amministrazione competente, procedure di gestione “controllata” e di chiusura coattiva della discarica (si veda l’art.17, comma 5).
 
Ciò detto, si deve porre l’attenzione ad una norma in particolare, l’art.14 sulle garanzie finanziarie.
 
Il comma 2 dispone che la garanzia per la gestione successiva alla chiusura della discarica ha la funzione di assicurare che le procedure di gestione operativa e post-operativa siano eseguite; prescrive, inoltre, che la medesima garanzia sia “commisurata al costo complessivo della gestione postoperativa”.
 
Detta garanzia, poi, ai sensi del successivo comma 3, deve essere trattenuta dall’amministrazione che la riceve per tutto il tempo necessario alle operazioni di gestione successiva alla chiusura della discarica, che lo stesso decreto individua in un periodo di almeno trent’anni dalla comunicazione di chiusura dell’impianto.
 
Questo perché, come recita il precedente art. 12, comma 3, “anche dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore è responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase di gestione post-operativa per tutto il tempo durante il quale la discarica può comportare rischi per l’ambiente”.
 
A copertura di eventuali danni, come detto, la P.A. può trattenere la somma data a titolo di garanzia, con le forme e le modalità di cui all’art.1 L 348/1982 (reale e valida cauzione; fideiussione bancaria; polizza assicurativa).
 
Su questo presupposto, e sul dichiarato intento di tutelare l’ambiente, può destare qualche perplessità il disposto del comma 6 del medesimo art.14, che consente alle Regioni di prevedere, per gli impianti realizzati e gestiti secondo le modalità previste dal DLgs 36/2003, “che la garanzia finanziaria di cui al comma 2 non si applichi alle discariche per rifiuti inerti”.
 
Per quanto sia comprensibile che una discarica per rifiuti inerti (che sono, com’è noto, rifiuti speciali) possa essere in astratto meno pericolosa per l’ambiente di una discarica, ad esempio, di rifiuti pericolosi (magari tossico-nocivi), e, di conseguenza, che possano venire disciplinate diversamente le norme di costituzione e durata della prestazione delle garanzie finanziarie a copertura della gestione post-operativa delle due tipologie di impianti, rimane una certa perplessità per il fatto che le Regioni, come permette la legge, possano pretendere o meno la predetta garanzia.
 
Si creerebbe, così, l’assurdo paradosso per cui la medesima situazione, in regioni magari contigue, sia da una parte severamente regolamentata, con notevoli oneri economici (in mancanza dei quali, l’autorizzazione non viene concessa), mentre dall’altra parte, in altre Regioni e magari a distanza di poche decine di chilometri, potrebbe esservi l’assoluta mancanza di ogni copertura finanziaria, e così anche per la gestione post-chiusura di una discarica che, sebbene contenente rifiuti speciali, non è affatto escluso che possa provocare danni all’ambiente. Con la conseguenza di far trovare l’amministrazione competente priva almeno di una somma disponibile a cauzione proprio per cercare di porre rimedio ad un inquinamento possibile.
 
Quanto detto potrebbe assumere un certo rilievo alla luce delle ripetute pronunce della Corte Costituzionale sull’ambiente, ormai pacificamente considerato come un “valore costituzionalmente protetto” , il quale delinea una sorta di materia trasversale idonea ad investire e ad intrecciarsi con competenze diverse che possono essere anche regionali, spettando allo Stato, tuttavia, il compito di fissare standard di tutela uniformi su tutto il territorio nazionale (in questi termini, Corte Cost. 407/2002).
 
La stessa Corte, però, ha ammesso che “nei casi in cui, per la loro connessione funzionale, non sia possibile una netta separazione nell’esercizio delle competenze, vale il principio detto della «leale cooperazione», suscettibile di essere organizzato in modi diversi, per forme e intensità della pur necessaria collaborazione” (cfr. C. Cost. 308/2003. Si veda anche C. Cost. 135/2005).
 
Il principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni viene, così, visto come l’unico mezzo attraverso cui può essere possibile bilanciare gli opposto interessi emergenti ai vari livelli Territoriali 4.
 
La stessa Corte ha, peraltro, precisato che detto principio, in realtà, avrebbe la funzione di evitare che i poteri regionali possano venire compressi oltre il necessario in caso di funzioni esercitate per legge dallo Stato, proprio su quei temi delicati e “trasversali”, quali l’ambiente, che necessariamente involgono ulteriori interessi.
 
La norma sopra esaminata, invece, sembra quasi porsi in direzione opposta a questa linea di veduta, lasciando forse eccessivo spazio agli enti territoriali su un tema così delicato da non poter fare a meno di una tutela, se non congiunta, quantomeno coordinata al meglio possibile.

 
----------------------------------------
* Avvocato, consulente Strata SpA in materia di Opere Pubbliche e Ambiente.
1 La norma chiede una particolare attenzione ad evitare l’inquinamento delle acque superficiali e sotterranee, del suolo e dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti.
2 Ai sensi della stessa norma, il gestore è un soggetto che “può variare dalla fase di preparazione a quella di gestione successiva alla chiusura della discarica”.
3 Si adopera il termine usato dal legislatore, rammentandosi che titolare e gestore possono anche coincidere.
4 In questo senso M. SCIARRA, La “trasversalità” della tutela dell’ambiente: un confine “mobile” delle competenze legislative tra Stato e Regioni, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
 
Pros. >