La concessione come scelta innovativa di gestione

La rete viaria romana, rappresenta una delle più significative “preesistenze storiche”, tuttora in grado di testimoniare il processo di trasformazione che ha interessato la città per un periodo lungo circa venticinque secoli.

Con l’espandersi delle are urbanizzate in vaste zone dell’agro romano rilevanti sono state le realizzazioni di nuove strade ed oggi il loro insieme ha una lunghezza di circa cinquemilacinquecento chilometri.

Nella loro generalità le integrazioni alla antica rete viaria sono avvenute dopo l’unità d’Italia ed in particolare negli ultimi cinquanta anni. Gli ultimi interventi stradali realizzati, unitamente a quelli programmati ed in corso di progettazione, stanno modificando fortemente il vecchio impianto radiale che connota alcuni settori urbani, introducendo e completando delle tangenziali in grado di assicurare un effetto rete , ancora oggi molto carente.

È evidente che ad un sistema stradale poco efficiente corrisponda un uso  veicolare molto difficoltoso e congestionato, in particolare in una città che ha una percentuale di macchine per abitante tra le più elevate di Europa.
È altresì evidente che non è l’automobile il mezzo più idoneo a soddisfare le molteplici esigenze di mobilità presenti in una grande area urbana, ma solo un potenziato ed efficiente trasporto pubblico su ferro e su gomma può garantire una migliore accessibilità ai diversi luoghi e quindi alle diverse attività e funzioni che costituiscono la città.

Ma a questo patrimonio stradale , in continua modificazione ed implementazione deve sempre di più corrispondere un necessario controllo ed un’adeguata manutenzione.

In sintesi si può affermare che a Roma, per facilitare il traffico urbano sono evidenti due priorità:

 • migliorare il funzionamento della strade esistenti attraverso una più efficace manutenzione che assicuri una maggiore sicurezza e qualità alle strade ed in particolare alla cosiddetta “grande viabilità”

 • aumentare l’offerta di trasporto pubblico con la realizzazione di nuove linee della metropolitana, di “corridoi riservati” e dei necessari parcheggi di scambio e l’adeguamento della attuale rete del trasporto pubblico tenendo conto anche delle nuove espansioni e delle nuove centralità urbane.

Il continuo utilizzo del patrimonio stradale, in particolare degli assi viari di scorrimento o di strade interquartiere, con differenti modalità - veicolare privato e pubblico- e sempre maggiore intensità e l’uso del sottosuolo per alloggiare cavi e condutture per la realizzazione di reti tecnologiche sempre più estese, con gli inevitabili ed innumerevoli tagli delle pavimentazione stradali, produce continue e notevoli modificazioni , in particolare delle sedi carrabili, sia nelle vecchie vie consolari romane sia in quelle di più o meno recente formazione.

L’attuale stato manutentivo dimostra che per gli interventi di manutenzione o di ripristino a seguito degli scavi effettuati, sono stati utilizzati materiali e tecniche non sempre soddisfacenti sotto il profilo della qualità e della sicurezza, giustificati come ripristini di emergenza e tesi principalmente a permettere una continuità funzionale senza garantire condizioni più durevoli e più adeguate ai mutati ed intensi usi.

Come è noto, il territorio comunale romano è articolato in diciannove Municipi che, tra le altre competenze amministrative, hanno anche il compito di provvedere alla manutenzione delle strade ricadenti nel proprio ambito.

Per assicurare una omogeneità di interventi manutentori, da qualche anno il Dipartimento comunale ai Lavori Pubblici e Manutenzione urbana gestisce appalti di manutenzione delle principali strade urbane, per un totale di circa trecentocinquanta chilometri e l’ANAS, prima del passaggio della competenza al Comune di Roma, provvedeva alla gestione delle strade consolari ricadenti all’esterno di un vecchio e superato perimetro urbano.

L’attuale stato di conservazione delle principali strade di attraversamento della città sempre più gravate da un pesante traffico veicolare pubblico e privato e la conseguente esigenza di un forte impegno finanziario tecnico e  gestionale ha indotto il Comune di Roma ad individuare una modalità diversa ed innovativa d’intervento rispetto ai consueti appalti per la realizzazione dei lavori di manutenzione, in riferimento alla legge109/94 e s.m.i ed al suo relativo regolamento attuativo.

L’Amministrazione comunale, sulla base dell’esperienza trascorsa e considerato che per tutto il patrimonio viario, ad eccezione di quello autostradale, deve garantirne la gestione, ha provveduto con atto deliberativo della Giunta comunale n. 1022/2004, alla ridefinizione della rete stradale principale, integrandola rispetto a quella precedentemente definita, per un totale di circa ottocento chilometri, ivi comprese le strade precedentemente in gestione ANAS.

Con specifico atto deliberativo, approvato dal Consiglio comunale, alla luce della riforma del Titolo V del DLgs 267/2000 e degli artt. 112 e 113, ha qualificato come “pubblico servizio” il complesso delle attività che soddisfano le esigenze della circolazione nel territorio, in quanto il bene patrimoniale viario è a servizio della cittadinanza.

Configurando quindi le attività di manutenzione e di sorveglianza come pubblico servizio e volendole esternalizzare, la concessione di pubblico servizio rappresenta certamente un idoneo strumento di gestione, con lo scopo di:
 • assicurare alla collettività un buon livello di conservazione e di efficienza del patrimonio stradale
 • ridurre globalmente i costi di esercizio per la manutenzione ordinaria e straordinaria
 • riservare al Comune la sola funzione di indirizzo e di controllo, attribuendo al soggetto affidatario funzioni più estese rispetto a quelle contenute in un normale capitolato d’appalto.

 Per eseguire l’insieme delle attività occorrenti ad assicurare alla viabilità principale della città elevati standard di efficienza e di sicurezza sono esplicitati nei documenti di gara:
 • le linee guida che dovranno caratterizzare l’organizzazione complessiva richiesta dei servizi ed i livelli minimi delle prestazioni che dovranno essere assicurati dal Concessionario nell’erogazione del pubblico servizio
 • le caratteristiche tecniche di base per gli interventi da effettuare
 • le modalità di controllo e di monitoraggio, prevedendo sia un compenso a canone sia un compenso per gli interventi di manutenzione straordinaria e di adeguamento delle sedi stradali.

 L’Amministrazione comunale, per meglio valutare l’entità finanziaria e le tipologie degli interventi richiesti, ha fatto eseguire una capillare verifica dello stato manutentivo delle strade oggetto della concessione, articolando e definendo le specifiche modalità di esecuzione.
Il documento sullo stato di manutenzione è messo a disposizione del Concessionario per impostare l’attività di gestione integrata del patrimonio stradale definito “grande viabilità”.

 

 Nel capitolato d’oneri , viene riservato un grande rilievo alla prevista “centrale di governo”, che esplicherà i suoi servizi attraverso il sistema informativo, la centrale operativa, il call center ed il censimento dovendo svolgere, tra l’altro, la funzione della pianificazione temporale, della progettazione, del coordinamento programmatico con le società erogatrici dei pubblici servizi per i lavori di scavo e per la realizzazione del ripristino ponendo l’importo a carico delle aziende di P.P.S.S., del monitoraggio e controllo e di responsabilità della gestione.
Sono altresì compiutamente definite le diverse attività attese ed i relativi responsabili.

Il Comune mette a disposizione una prima base dati che dovrà essere aggiornata, gestita ed ampliata dal Concessionario per tutta la durata del contratto e attraverso l’elaborazione delle informazioni inserite nel sistema informativo, verrà effettuato il controllo della qualità e della quantità della attività svolte dal Concessionario nonché la verifica della rispondenza della gestione ai risultati prefissati con l’affidamento della concessione.
 In sede di offerta le ditte concorrenti devono presentare una pianificazione temporale di tutte le attività ed in particolare degli interventi di recupero e di valorizzazione che intendono realizzare.
È stata definita censimento quella specifica attività, richiesta alla centrale di governo, di raccolta di tutte le informazioni per la creazione di una anagrafe delle caratteristiche tecniche e tipologiche delle strade e delle canalizzazioni per pp.ss. poste nel sottosuolo.
Nel Disciplinare tecnico sono descritti i materiali e le opere nonchè le prescrizioni ed i requisiti di accettazione dei materiali, le modalità di posa, le prove e le verifiche da effettuare.

 La gara verrà aggiudicata in favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa valutata in base al merito tecnico (massimo punti 70) ed al prezzo (massimo punti 20).

Tra gli elementi di valutazione è anche prevista un’offerta tecnica per l’innovazione tecnologica il cui punteggio verrà assegnato in relazione a:
 • sperimentazione di nuove tecnologie e nuovi prodotti
 • riutilizzo e/o smaltimento materiali ed utilizzo di sistemi di rilievo ad alto rendimento.
 Il progetto ed i relativi atti per la gara per la Concessione di servizi pubblici per la gestione, la manutenzione e la sorveglianza del patrimonio stradale della “grande viabilità” del Comune di Roma sono stati elaborati dal Dipartimento Lavori Pubblici e Manutenzione Urbana* con il supporto della Società Risorse- R.P.R. S.P.A.


I servizi e le attività oggetto della concessione
Manutenzione, recupero e valorizzazione del patrimonio stradale definito dalla Deliberazione G.C. n. 1022/2004
Sorveglianza stradale
Pronto intervento
Centrale di governo, comprensiva delle attività di gestione dei dati del censimento, monitoraggio e controllo di tutti i settori

 

 Una stima sommaria degli interventi
• ricostruzione completa di circa il 10% del patrimonio stradale
• ripristino conglomerati per circa il 30% della superficie stradale
• ripristino degli strati di conglomerato bituminoso di collegamento e di usura (binder e tappeto) per circa il 30% della superficie stradale
• ripristino dello strato di conglomerato bituminoso di usura (tappetino) per circa il 30% della superficie stradale, entro il 5° anno
• ripristino dello strato di conglomerato bituminoso di usura (tappetino) per il 100% della superficie stradale, entro il 9° anno
• ricostruzione completa di circa il 40% della pavimentazione dei marciapiedi
• ripristino di circa il 50% della pavimentazione dei marciapiedi
• interventi localizzati su circa il 10% della pavimentazione dei marciapiedi
• interventi per il mantenimento della segnaletica stradale sia orizzontale che verticale
• interventi di disostruzione e/o ricostruzione delle fognature secondarie (caditoie e tubolari di collegamento alla fognatura principale)
• ripristino di tutta la segnaletica stradale sia verticale che orizzontale.

Il motore di tutte le attività è rappresentato dalla Centrale di governo che, in sintesi:
• svolge una gestione attiva, responsabile e propositiva verso il Comune di nuove iniziative
• gestisce un sistema informativo dedicato
• è dotata di call center
• acquisisce tutte le informazioni (provenienti dal censimento pregresso, dal monitoraggio attivo, dal call center, dalla sorveglianza, dallo stesso Comune) occorrenti alla pianificazione degli interventi
• gestisce, pianifica e controlla tutti i servizi tecnici e manutentivi
• gestisce le squadre di pronto intervento
• gestisce eventuali eventi straordinari
• costituisce un vero e proprio Osservatorio permanente sullo stato del patrimonio stradale.


Tempi e canone della concessione
La concessione si svilupperà per un arco di tempo di nove anni, in considerazione della entità e della rilevanza degli interventi di ristrutturazione ed adeguamento previsti, nonché della complessità e della difficoltà che caratterizzano la gestione del patrimonio stradale affidato.
Al fine di determinare il canone da corrispondere al Concessionario per le attività di servizio da affidare, è stata predisposta la stima delle attività stesse da svolgere per l’intero arco di durata della concessione fissato, in via presuntiva, in nove anni (pari a centotto mesi).
Gli importi così definiti per l’esecuzione degli interventi e dei servizi previsti nella concessione sono indicati nel seguente prospetto, tenuto conto che le quote a canone riguardanti le attività B) e C) riferite all’anno 2006 sono calcolate relativamente ai nove mesi di effettivo svolgimento delle attività, in quanto nei primi tre mesi dell’anno sarà ancora in corso la procedura di aggiudicazione.
Gli importi stimati per le attività affidate sono :
Attività Importo IVA Totale
A) Valorizzazione 285 57 342 (misura)
B) Gestione sorveglianza manutenzione ordinaria 189,5 38 227,5 (canone)
C) Monitoraggio Vigilanza Progettazione Coordinamento 102 20,5 122,5 (canone)
Totale 576,5 115,5 692


LE STRADE, UNA CONCESSIONE PER IL FUTURO
MANUTENZIONE DEL SISTEMA STRADALE: L’ESPERIENZA DI ROMA

In merito all’affidamento a terzi, in Concessione di Servizio Pubblico, della gestione e della
manutenzione della “Grande Viabilità del Comune” di Roma, abbiamo chiesto a Giancarlo D’Alessandro, Assessore ai Lavori Pubblici - Manutenzione Urbana e Attuazione Strumenti
Urbanistici, di illustrarci brevemente le motivazioni di tale scelta ed i vantaggi attesi.

Il Comune di Roma si fa pioniere e nel campo della manutenzione stradale decide di affidare a terzi in Concessione di Servizio Pubblico la gestione e la cura degli 800 Km di strade che costituiscono la “Grande Viabilità” (composta dalle arterie stradali più grandi e più attraversate della città come le Consolari, i Lungotevere e la Cristoforo Colombo pari a 11 milioni di metri quadri).
Una cosa da spiegare, per sgombrare il campo dai dubbi e fraintendimenti che questa scelta hanno provocato, è che non sarà una concessione di Lavori Pubblici (ex Legge 109/94) né una concessione di servizi (ex D.Lvo 157/96).
Abbiamo deciso di servirci della Concessione, per nove anni, a terzi di un “Servizio Pubblico Locale” perché questa modalità ha consentito al Comune di Roma di considerare la cura del patrimonio stradale come necessaria per soddisfare le esigenze di mobilità della collettività.
Vale la pena di ricordare che al contrario di quanto succede oggi il soggetto gestore avrà sulle proprie spalle la responsabilità del servizio (cosa che non accade con gli appalti di oggi) e dovrà svolgere più funzioni quali la sorveglianza, il pronto intervento, gli interventi di manutenzione ordinaria e vere e proprie operazioni di ristrutturazione stradale.
Il Campidoglio sperimenta, primo Comune in Italia, un nuovo modo di affrontare un tema, quello della manutenzione stradale, che è diventato una priorità per l’Amministrazione comunale.
L’affidamento in Concessione a terzi è un percorso innovativo che persegue più obiettivi fondamentali:
• migliorare l’efficienza delle proprie strade
• aprire al mercato attraverso più trasparenza e concorrenzialità
• evitare situazioni di sub-affidamento dei lavori che eludono ogni normativa di tutela sia dei lavoratori che della qualità del risultato.
Non devono inoltre essere sottaciuti altri due aspetti importanti quali la contrazione dei costi di esercizio e la responsabilizzazione del gestore che consentirà al Comune di Roma di dedicarsi esclusivamente alla fondamentale funzione di indirizzo e controllo.

Come è naturale che avvenga quando si apre alle novità non sono mancati i detrattori (pochi peraltro) che si sono scagliati contro il Comune di Roma.
L’accusa principale è quella di aver violato la normativa italiana ed europea ma in realtà è vero proprio il contrario.
La formula della Concessione di Servizio Pubblico fa riferimento principalmente alla Direttiva 18/2004 CEE che ha esplicitamente incluso gli interventi di manutenzione nell’ambito dei servizi.

 

 

di Alessandra Montenero*
 * Architetto, Direttore del Dipartimento Lavori Pubblici e Manutenzione urbana del Comune di Roma, anni 1995/2004.
Tratto da Ponte 3/2006

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